黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視區(qū)域發(fā)展問題，確立和實(shí)施國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)整體平衡可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步描繪了我國(guó)今后五年和2035年關(guān)于區(qū)域發(fā)展的行動(dòng)安排和遠(yuǎn)景目標(biāo)，并對(duì)優(yōu)化國(guó)土空間格局、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展做了重要詮釋。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施不僅對(duì)地方發(fā)展理念造成裂變式影響，也對(duì)國(guó)家和地方各層次制度供給產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性需求。從京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略實(shí)施以及各種區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌、合作與互助戰(zhàn)略的實(shí)踐看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不但受到地方行政壁壘、區(qū)域資源產(chǎn)權(quán)不明晰以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)行為外部性等問題的掣肘，而且由于改革引發(fā)的區(qū)際利益沖突缺乏權(quán)威性的制度調(diào)節(jié)，區(qū)域功能定位政策和各項(xiàng)協(xié)調(diào)發(fā)展措施的落實(shí)呈現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力不足局面。因此，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的頂層設(shè)計(jì)，積極推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法治化進(jìn)程，是有效落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求和法治保障。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律治理的瓶頸
區(qū)域協(xié)調(diào)不只是地方政府行動(dòng)協(xié)調(diào)、區(qū)域資源整合和經(jīng)濟(jì)社會(huì)深度交融合作，也對(duì)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制的整合程度與治理水平提出了更高的法治化要求。目前，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律治理存在以下三方面瓶頸，亟待化解。
第一，區(qū)域間地方性立法橫向沖突廣泛存在。地方立法機(jī)關(guān)基于區(qū)域特殊性對(duì)同一類權(quán)利關(guān)系的差異化制度安排，容易引發(fā)區(qū)域間的立法沖突。以長(zhǎng)三角為例，國(guó)家和地方政府的一體化政策安排雖然推進(jìn)了三省一市政府間的共同行動(dòng)，但并沒有形成統(tǒng)一性和整合性的制度安排，在市場(chǎng)監(jiān)管、數(shù)據(jù)共享、生態(tài)環(huán)境以及執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域的地方立法也缺乏整體性協(xié)調(diào)。地方立法中的各自為政現(xiàn)象不僅加重跨區(qū)活動(dòng)主體的守法負(fù)擔(dān)、稀釋法的權(quán)威性，而且地區(qū)司法裁判的差異化也在客觀上影響法律的適用衡平和區(qū)際利益的分配正義。
第二，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施存在明顯的“重政策、輕法律”傾向，政策與法律的內(nèi)在張力使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施更多依賴政策驅(qū)動(dòng)和控制，法治化的制度供給呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺失?？傮w上看，政策的靈活性能夠在一定程度上彌補(bǔ)立法宏觀化、簡(jiǎn)單化的缺陷，不斷變革的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成的經(jīng)驗(yàn)主義更使得政策成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑依賴。然而，地方利益保護(hù)、區(qū)域資源利益競(jìng)爭(zhēng)往往會(huì)突顯政策的局限性。過于依靠政策將導(dǎo)致區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)力弱化和地方盲目創(chuàng)新的后果。因此，必須發(fā)揮法的權(quán)威性和穩(wěn)定性優(yōu)勢(shì)。
第三，缺乏國(guó)家層面的跨區(qū)域立法，地方立法協(xié)作水平低。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心是地方事務(wù)區(qū)域化，如不同區(qū)域的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效對(duì)接、地方公共社會(huì)資源的有效共享、環(huán)境污染治理的協(xié)同行動(dòng)以及生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和治理等。缺乏有效的國(guó)家層面立法的頂層設(shè)計(jì)，使得不同區(qū)域的地方立法體系、執(zhí)法體系缺乏有效的協(xié)同。
政策驅(qū)動(dòng)與法治建設(shè)互補(bǔ)共生
黨的十九大以來，以區(qū)域?yàn)橹行牡恼?、措施層出不窮，以政策推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠在較短時(shí)間內(nèi)促使區(qū)域間的地方政府打破封閉發(fā)展模式，以更寬廣的視角和更包容的方式改變地區(qū)惡性競(jìng)爭(zhēng)局面，建立階段性信任關(guān)系，確立符合經(jīng)濟(jì)區(qū)域市場(chǎng)規(guī)律的產(chǎn)業(yè)集群、通暢的人才培養(yǎng)與輸送渠道，形成經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)更為有效的市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)各成員的共同發(fā)展。但是，面對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分化態(tài)勢(shì)和利益沖突、發(fā)展動(dòng)力極化現(xiàn)象與部分特殊區(qū)域發(fā)展困境等難題，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策容易存在“領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力不足”的缺陷。新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的法治建設(shè)，改變政策化的經(jīng)驗(yàn)主義傾向，在政策驅(qū)動(dòng)與法治建設(shè)的互補(bǔ)共生中，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。
法律是國(guó)家意志或人民意志的體現(xiàn)，由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施。規(guī)范的法律條款和嚴(yán)密的法律邏輯，通過建構(gòu)不同區(qū)域主體間的權(quán)利—義務(wù)結(jié)構(gòu)或權(quán)責(zé)關(guān)系，避免原則性政策帶來的模糊性、相對(duì)性。同時(shí)，法律非依法定程序不得隨意調(diào)整和廢除，這種穩(wěn)定性使得法律的變動(dòng)必須經(jīng)過審慎考量和科學(xué)論證，與政策的靈活性構(gòu)成鮮明對(duì)比。比如，日本為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、振興欠發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，曾制定《國(guó)土綜合開發(fā)法》《東北開發(fā)促進(jìn)法》《九州地方開發(fā)法》以及《中部圈開發(fā)促進(jìn)法》《北陸地方開發(fā)促進(jìn)法》等系列法律，取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。德國(guó)也選擇《區(qū)域規(guī)劃法》《開發(fā)區(qū)法》以及其他單行法律統(tǒng)一區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法律框架，并將區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策納入法律治理。這些國(guó)家促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律實(shí)踐提供了可供借鑒的域外經(jīng)驗(yàn)。因此，通過強(qiáng)化區(qū)域地方立法協(xié)作構(gòu)建穩(wěn)定、合理的利益分配關(guān)系，明確各區(qū)域主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，確認(rèn)和保護(hù)各方合理的利益訴求，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治化勢(shì)在必行。
統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度安排
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一種強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展與非均衡發(fā)展相結(jié)合的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)區(qū)域內(nèi)地方利益讓渡與分享有著極高的要求。法治手段具有行政手段、經(jīng)濟(jì)手段所無法比擬的公平性、長(zhǎng)效性和權(quán)威性，必須通過自上而下的立法頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控和利益調(diào)整。制定國(guó)家層面統(tǒng)一的《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》，統(tǒng)籌區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度安排，規(guī)范區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展秩序和利益關(guān)系，是實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求。
首先，區(qū)域間地方政府既有共同的整體利益，也有差異化的地方利益和群體利益，由此決定區(qū)域地方政府間有著廣泛的利益沖突和矛盾。其次，地方政府享有獨(dú)立的立法權(quán)，同一層級(jí)的地方政府具有平等的法律地位，對(duì)地方公共事務(wù)進(jìn)行自主性管理。其立法機(jī)關(guān)在制定地方法規(guī)時(shí)以保障本區(qū)域利益為第一要義，區(qū)域利益訴求表達(dá)、分配、共享以及補(bǔ)償?shù)牟淮_定性加劇區(qū)域間利益博弈和不均衡。最后，同一區(qū)域的不同地方立法呈現(xiàn)碎片化特征，增加區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成本。以統(tǒng)一的《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》統(tǒng)攝區(qū)域地方法規(guī)、政策，既可有效協(xié)調(diào)地方立法協(xié)作、縮小地方法規(guī)差異、降低立法成本，也有利于通過構(gòu)建統(tǒng)一的利益表達(dá)、協(xié)調(diào)、共享和分配機(jī)制，真正形成暢通無壁壘的資源配置和利益分配共同市場(chǎng)和共同規(guī)則。同時(shí)，通過《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》構(gòu)建區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制，確立區(qū)域地方立法協(xié)作的基本原則、方法和程序，強(qiáng)化區(qū)域間共同行動(dòng)規(guī)則，如明確區(qū)域整體利益優(yōu)先、主動(dòng)融合、求同存異的價(jià)值導(dǎo)向，推動(dòng)制定區(qū)域生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等地方立法規(guī)范和行為規(guī)則。
總之，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施一方面意味著傳統(tǒng)行政區(qū)劃的有序開放，傳統(tǒng)的“地方性事務(wù)”逐步從封閉性走向開放性；另一方面，特定地方政府在區(qū)域事務(wù)上的主導(dǎo)性必然減弱，區(qū)域利益和資源配置的沖突和矛盾必然增加。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需積極總結(jié)、提煉實(shí)踐中先行先試的有價(jià)值經(jīng)驗(yàn)，借鑒域外成功的立法模式，加強(qiáng)國(guó)家層面的立法架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家立法對(duì)地方立法的統(tǒng)攝與指引，如此方為我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展建設(shè)的“治本之道”。
【本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“區(qū)域經(jīng)濟(jì)法基本理論研究”（21BFX106）階段性成果】
（作者單位：華東政法大學(xué)科學(xué)研究院；華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）
